Hot Report | 위기의 지방재정

 

▲정부의 주택 취득세 영구인하 발표는 가뜩이나 열악한 지방재정을 더 어렵게 만들고 있다는 우려가 나오고 있다. 사진은 광교 신도시.

위기의 지방재정

최근 경기도가 초긴축 추경예산을 편성하고, 서울시는 부족한 예산을 보충하기 위해 2,000억원 규모의 지방채를 발행하기로 하는 등 지방재정 위기가 가시화되고 있다. 본지에서는 현재의 지방재정 상황과 함께 지방 재정 건전화를 위한 전문가 제안을 들어보는 특집을 긴급히 마련했다.

 

현실과 문제
세수 줄고 부채 늘고 할 일은 많고…
취득세 광역자치단체 재정 50% 차지… 인하 시 내년 지방세수 2조3,803억 감소

 

지방재정이 갈수록 악화되고 있다. 우리나라 지방자치단체의 재정자립도는 지난 1995년 63.5%였다. 그러던 것이 취득세 인하 조치와 경기침체 및 경기둔화로 인해 지난해에는 52.3%로 떨어졌다. 그리고 올 초에는 51.1%로 축소됐다.
지난 8월 21일 국회에서 열린 국회지방자치포럼에서 유승우 의원(새·이천)은 “우리나라 지방정부는 자립된 지방재정을 확보하지 못해 중앙에 의존하고 있어 실질적인 지방자치가 이뤄 지지 못하고 있다”며 “지난 2010년 기준 지자체 244곳 중 적자인 곳이 152곳에 이르고, 이중 125곳은 자체 세입만으로 공무 원들의 월급마저 주지 못하는 심각한 상황”이라고 말했다.
문제는 지방자치단체의 재정 상황이 앞으로도 계속 어려울 것 이라는 점이다. 지난 8월 14일, 한국행정연구원이 조사한 설문 조사에 따르면 조사에 응한 전문가의 92.2%가 향후 우리나라 지자체의 재정여건이 ‘어려워질 것’이라고 전망한 것. 설문과 관련 한국행정연구원은 “기초수급자 지원, 기초노령연금, 영· 유아 보육료 등 복지 서비스의 확대로 인한 지난 5년간의 지자 체 사회복지예산 연평균 증가율이 19.3%에 이르는데, 이는 지 자체 총예산 증가율인 연평균 6.7%의 3배 수준”이라며 “중앙 정부와 지자체 간 세입 배분은 8대2인 반면 세출 배분은 4대6 으로, 세입과 세출의 괴리가 크다”고 밝혔다.
여기에 지방재정의 중앙 의존도도 갈수록 심화될 것으로 보인다. 안전행정부가 지난 9월 10일 국무회의에서 보고한 <2012~2016년 중기지방재정계획>에 따르면 지자체의 지방세와 세외 수입 등 자체 재원 비중은 2012년 46.8%에서 44.6%로 줄어드는 것으로 나타났다. 반면 중앙정부에서 이전하는 지방교부세와 보조금 등이 전체 지방세입에서 차지하는 비중은 2012 년 47.0%에서 2016년 50.3%로 늘어나는 것으로 조사됐다.

취득세, 지방세 26% 차지
부채도 문제다. 지난해 지방정부의 부채는 27조1,000억원이다. 5년전의 8조9,000억원보다 무려 세 배 이상 증가했다. 여기에 지방 공기업의 부채 등 72조원을 더하면 지방의 부채는 100조원에 이른다. 최근 서울시는 양육수당 미지급 사태를 피하기 위해 2,000억원의 지방채를 발행해 추경을 편성하기로 했다. 지난해 서울시의 부채는 2조9,661억원이었다.
가뜩이나 심각한 지방재정 문제에 기름을 끼얹는 사건이 최근 발생했다. 지난 7월 22일 정부가 발표한 주택 취득세 영구인하 방침이다. 이 방침은 지난 8월 28일 정부가 내놓은 전월세 종합대책에 포함됐다. 6억원 이하 주택의 취득세는 2%에서 1% 로, 6억원 초과 9억원 주택은 2% 유지, 9억원 초과 주책은 4% 에서 3%로 낮추기로 한 것.
취득세는 지방재정에 있어서 절대적인 역할을 한다. 경기개발 연구원이 최근 발표한 <부동산 세제 개편과 지방 재정> 보고서에 따르면 ‘2011년 현재 취득세는 지방세의 26%를 차지하는 13조8,000억원(경기도는 28%인 3조6,000억원) 규모’다.
지난 9월 5일, 한국지방세수연구원은 서울 세종문화회관에서 ‘취득세 인하, 어떻게 대응할 것인가’라는 주제로 정책토론회를 개최했다. 이 자리에서 김필헌 한국지방세연구원 연구위원은 <취득세 인하에 따른 지방재정 손실규모>란 보고서를 통해 ‘취득세 인하로 인해 내년 지방 세수는 2006~2013년 상반기 통상거래량 기준 총 2조3,809억원의 감소가 예상된다’고 밝혔다.
지역별로는 수도권이 1조1,201억원, 비수도권은 8,638억원이며, 세수손실이 가장 큰 곳은 경기도로 5,061억원, 다음으로 서울 4,789억원인 것으로 나타났다.

취득세 인하, 지방재정 근간 흔들어
정부의 취득세 영구인하 방침이 발표된 이후 각 지방자치단체들은 심각한 우려를 표하기 시작했다. 가뜩이나 어려운 살림살이가 더 쪼그라들게 됐기 때문이다. 정부의 취득세 인하방침이 발표되고 얼마 지나지 않은 지난 7월말, 대구와 경북 시도의회 및 사회단체들은 대구시의회에서 기자회견을 열었다. 이들은 이 자리에서 “취득세는 현재 광역자치단체 전체 재정의 약 50%, 전체 재정의 약 26% 이상을 차지하는 자치재정의 근간이 되는 중요한 세원인데도, 현 취득세율의 절반을 인하하겠다는 결정은 중앙정부가 지방재정의 근간을 뒤흔들겠다는 의도”라며 강하게 반발했다.
이시종 충북지사는 지난 8월 27일 충북도청에서 전병헌 민주당 원내대표 등을 만나 “정부 지원 교부세도 내년에 감소하는 것으로 돼 있는데 취득세까지 인하한다면 내년 지방정부가 재정 위기 상태에 봉착할 것”이라며 “전국 모든 지자체의 통장이 마이너스가 될 것이 불을 보듯 뻔하다”고 우려를 표했다.
정부는 취득세 인하로 인한 지방재정 손실을 보전해주기 위해 지방소비세율을 2015년까지 단계적으로 11%까지 높이겠다고 밝혔다. 하지만 지방정부가 입는 손해를 메우기에는 턱없이 부족하다는 것이 전문가들의 중론이다. 지방세제연구원에 따르면 지방소비세 인상을 통해 지방자치단체의 손실을 보전하기 위해서는 적어도 평균 16%이상 올려야 하는 것으로 나타났다.

지방재정 위기, 국가재정 위기로 전이
지방재정 위기는 비단 우리나라만의 문제는 아니다. 최근까지도 남유럽은 재정위기로 인해 국가 부도사태 직전까지 가는 등 위기를 겪었다. 지난해 6월 한국경제연구원은 <해외 지방재정 위기의 주요 원인과 우리나라 지방재정에 관한 고찰>이라는 보고서를 발표했다.
허원제 부연구위원은 이 보고서에서 “스페인, 이탈리아, 중국의 지방재정 부실화를 초래한 주요 요인들은 각각 ‘사회공공 서비스분야 비용지출 확대’, ‘높은 수준의 수직적 재정불균형으로 인한 연성예산제약’, ‘지방공기업 부채의 대폭확대와 부동산 경기침체에 따른 지방정부의 재정수입 급감’ 등으로 분석 될 수 있다”며 “이를 토대로 우리나라 지방재정을 점검해 본 결과, 우리나라에서도 유사한 문제점들이 그대로 관측되고 있다”고 밝혔다.
그는 “결국, 지방정부의 재정위기는 중앙정부의 재정위기로까지 전이되어 국가위기로 확장하게 되는 극한적 상황에 직면하게 될 것”이라며 “지방재정의 상태를 면밀히 검사하고 건전성 여부를 정확히 진단하는 것은 두 번 강조해도 지나침이 없을 것”이라고 주문했다.
이신덕 기자 l misaga@gfeo.or.kr

 

해법은 무엇?
국세 비중·복지비용 지방 부담 줄여야
지방재정 확충 위한 지방소비세 세율인상·지방법인세 도입 필요

 

▲지난 5월, 정부서울청사 앞에서 안전행정부의 지방재정법시행령 개정을 반대하는 1인시위를 벌이고 있는 황순식 경기도 과천시의회 의장. (사진 : 연합뉴스)

2013년 하반기에 접어들면서 지방재정은 세수부족으로 증가하는 세출을 충당하지 못하게 되면서 위기의 실체가 드러나기 시작했다. 특히, 경기도는 세수결손에 대한 대응으로 금년도 예산을 감액하는 추가경정예산을 추진하고 있다. 매년 늘어나는 복지비용 부담은 지방재정의 어려움을 더욱 가중시킬 것으로 예상된다. 지방재정위기는 글로벌 경제침체와 같은 외부적 영향과 중앙과 지방재정의 수직적 불균형 같은 구조적 문제로 인하여 그 위기의 본 모습이 현재 우리에게 부각되고 있는 것이다.

재원배분 불균형으로 지방재정 갈수록 취약
우리나라의 조세는 국세와 지방세로 구분하고 있으며 국세는 국가의 세입으로 지방세는 지방의 세입으로 하고 있다. 국세는 소득세, 법인세, 부가가치세, 교통·에너지·환경세 등 개인과 기업의 소득, 경제활동과 관련한 세원으로 구성되어 있다.
반면에 지방세는 취득세, 재산세, 자동차세, 지방소득세, 지방 교육세 등으로 구성되어 있는데 주로 재산의 보유, 거래와 관련한 세원으로 구성되어 있다. 지방세는 다시 광역지방자치단체와 기초자치단체의 세목으로 구분하여 배분되어 있다. 경기도의 도세는 취득세, 등록면허세, 레저세, 지방소비세, 지역자원 시설세, 지방교육세이며, 시·군세는 주민세, 재산세, 담배소비세, 자동차세, 지방소득세로 구성되어 있다.
국가와 지방의 재원 구성의 가장 큰 문제점은 국세에 비하여 지방세의 규모가 매우 취약하다는 것이며, 지방세가 취득세, 재산세 등 주로 재산과세 위주로 구성되어 있어 국가의 부동산 정책에 따라 수입이 좌지우지되어 매우 불안정하다는 것이다.
한편, 지방의 자체재원 비중을 의미하는 지방재정자립도는 2000년 59.4%에서 2013년 51.1%로 8.3%나 하락하고 있어 오늘날 지방재정의 현실을 보여주고 있다. 향후 이 추세는 더욱 지속되어 지방재정은 취약성을 면치 못할 것으로 보인다. 지방 재정이 이렇게 취약한 것은 우리나라 전체 조세 중에서 국세의 비중이 약 80%를 점유하고 있는데 기인하고 있다. 이 비중이 지난 20여 년 동안 변화하지 않고 있다는 것이 지방재정의 취약성을 대변하고 있는 것이다.
특히, 국세는 2000년 92.9조에서 2013년 210.4조로, 지방세 는 2000년 20.6조에서 2013년 53.7조로 상승하고 있으나 그 규모의 차이는 더욱 벌어지고 있다. 따라서 이와 같은 지방재정 문제의 근원을 해결하지 않으면 지방재정이 당면한 문제를 해 결하기 어렵다고 할 수 있다.



경기도, 취득세율 인하·복지비용 부담 증가
글로벌 경기침체의 영향으로 경기도의 지역경제가 침체하여 경기도 재정수입에 결손이 발생하고 있다. 그리고 이러한 현상은 전 지구적인 것으로 경기도내 부동산경기 침체는 경기도의 세수결손에 직접적인 영향을 미치고 있다. 여기에 더하여 최근 국가가 추진하는 취득세율 영구인하 조치에 경기도가 최대 피 해자가 될 전망이다.
취득세는 주로 토지, 주택 등의 부동산 거래에 따라 세입이 발생하는 지방세의 주요세원이다. 취득세의 세율이 인하되면 그 만큼 세입의 감소를 감내하여야 하는데, 경기도의 경우 전체 재정수입에서 차지하는 취득세의 규모가 크기 때문에 세율인하에 따른 세입손실 규모도 동반하여 크게 나타나는 것이다. 취득세율 인하조치로 주택거래가 지속하여 증가한다면 세율인하에 따른 세입손실을 일정부분 상쇄할 수 있다고 기대할 수 있을 것이다. 그러나 현재의 주택거래 수요분석에 따르면 주택의 거래는 증가하지 않 을 것으로 보고 있다. 따라서 국가의 취득세율 인하조치는 경기도의 재정수입을 감소시키는 중대한 결과를 초래할 것이다.
또한 경기도 재정압박의 주요원인 가운데 하나가 국가에 의한 의무지출 부담이 과도하게 작용하는 것이다. 대표적인 것이 국가가 지방에 전가하는 복지비용 분담이다. 복지는 국가의 주요 기능인 소득재분배 정책이다. 따라서 복지재원은 소득세, 법인세 등 소득과세 재원을 갖고 있는 국가재원으로 충당하는 것이 합리적이다. 그러나 국가는 국가의 복지정책을 추진하면서 그 비용을 지방재정 여력을 고려하지 않고 지방이 우선 지출하도록 하고 있어 경기도의 복지비용 부담이 크게 증가하였다.



지방세 비과세·감면 개선, 재원확충 해야
우선적으로 국가의 결정인 취득세 영구인하에 따른 지방재정 손실을 보전하는 방안을 명확하게 마련하여야 할 것이다. 국가의 정책변화에 따른 재정손실을 확실하게 보전하여 지방재정의 충격을 완화하여야 한다. 또한, 기왕에 추진되고 있는 지방소비세 세율 인상을 통하여 지방세원을 강화하여야 할 것이다.
그리고 지방법인세를 도입하여 지방의 기업유치 및 지원정책과 지방세수와의 연계성을 높이는 것이 필요하다. 지방재정을 단기적으로 확충하는 것은 국세를 지방세로 전환하는 방법밖에는 없다. 이를 통하여 그동안 지적되어온 국세의 편중을 완화하고 지방세의 낮은 비중을 개선하는 것이 필요하다. 한편으로 과도한 규모인 지방세 비과세·감면을 개선하여 재원확충에 기여하도록 하여야 할 것이다.
다음으로 글로벌 경기가 회복되고 국가 전체의 경제가 상승하여 지역경제가 회복되는 선순환 구조가 되어야 지방재정의 확충을 기대할 수 있을 것이다. 지방은 중장기적으로 재정확충 계획을 수립하여 운영하여야 할 것이다. 여기에는 재정지출이 수입에 어떠한 영향을 미치는지를 밝히는 재정영향분석(Fiscal Impact Analysis, 지역의 경제 및 자산 가치를 증진시키는 자본증진계획(Capital Improvement Programming)을 수립하여 운영하는 것을 도입하여야 할 것이다.

 

경제계에서 바라본 지방재정
복지·재정 예측 실패, 총체적 난국
지하경제 양성화 등 비현실적 대안 버리고 복지재정 정부가 담당해야

 

▲복지비용 분담과 같은 국가에 의한 과도한 의무지출은 지방재정을 압박하는 요인이다.

최근 보도에 따르면 2014년도 복지 예산이 사상 처음으로 100조를 넘어설 것이라고 한다. 우리나라 역사상 최초로 복지예산 100조 시대를 연다는 것이다. 사회단체들은 OECD평균 사회복지 예산에 비하면 대한민국의 복지 예산은 하위권이라고 연일 목소리를 높인다.
그런데 경기도는 재원이 모자라서 복지 예산을 제외한 모든 예산을 2013년도 예산의 41% 수준으로, 2014년도 예산을 마련한다는 소식도 들린다. 2000년대 초반까지만 해도, 경기도 예산은 지금처럼 쪼들리지는 않았다고 한다.
지방재정의 현실이 여기까지 온 이유는 무엇일까? 최근 중앙 정부가 전세대란 해결과 부동산 거래 활성화를 위해 취득세 영구 인하 방침을 발표했다. 취득세 영구 인하가 지방 재정을 이토록 어렵게 한 것일까? 그런데 취득세 영구 인하 효과는 2조 4,000억원 정도의 지방세 세수 부족을 초래한다고 하니, 지방 재정부족의 근원이라고 하기에는 어딘가 부족해 보인다. 그렇다면 그 원인이 어디에 있는가? 참으로 답답한 노릇이다.

경제 성장 원동력 사라져
정부에 행정 전문가, 예산 전문가 및 학계에 저명한 연구가들 이 참으로 많은데 원인을 모르는 바는 아닐 것이다. 최근 시도지사협의회 성명에 의하면, 지방자치 실시 이후 지방의 재정 자율성이 악화돼 자체 사업을 수립할 수 없는 지경이며, 특히 사회복지 분야 의무적 지출이 2007년 지방예산 대비 15.4%인 17조3,000억원에서 2013년에는 22.3%인 35조원으로 2배 이상 급증했다고 주장하고 있다. 그렇다면 복지 예산 의무 지출 증가가 근본적인 원인일까?
그동안 지방재정의 주요 수입원인 부동산관련 취득세 등은 수십 년간 부동산 거래의 활성화와 가격의 상승에 따라 지속적으로 증가해 온 것이 사실이다. 그런데 최근 몇 년 동안 아파트 가격의 하락으로 인한 신규주택 분양의 부진, 경제의 저성장 기조로의 전환과 가계부채 증가로 인한 개인 소비가능 가처분 소득의 정체 등 민간 경제의 건실한 성장이 멈추고, 경제 성장의 원동력이 사라지고 있음이 여러 분야에서 감지되고 있다.
최근 중소기업인들이 모인 자리에서 20년 이상 사업을 하고 있는 사장님들의 한결 같은 목소리는 이제 더 이상 사업을 하고 싶은 의욕이 없다는 것이다. 차라리 지금하는 사업을 정리하고 싶다는 것이다.
이미 잘 알려진 사실이지만, 정부는 고용 창출을 하겠다고 목소리를 높이고 예산을 배정한다고 하지만 현실과 동떨어진 정책들의 메뉴판식 나열에 불과하다고 사업가들은 얘기하고 있다. 실업이 늘어난다고는 하지만 현장에서는 정말로 일할 사람 구하기가 하늘의 별따기다.

매년 느는 공무원 수, 재정에 악영향
정부는 양질의 일자리 창출만 목청을 높인다. 양질의 일자리 기준이 무엇인지 애매하지만 입사 초봉이 월 180만원을 얘기하곤 한다. 초봉이 180만원이면 기업에서 종업원 1인에게 지불해야할 연봉과 회사부담 4대 보험금 등을 합하면 일반적으로 연간 2,500만원 정도가 된다. 그런데 2011년 귀속 국세청 발표 근로자의 연말정산 신고현황 자료를 살펴보면 급여총액 2,000만원 이하 근로자가 총연말정산신고자 1,554만명 중 52%인 804만명에 이른다. 이미 기업 등에 근무하면서 급여 신고를 하는 전체 근로자의 절반 이상이 2,000만원에 미달하고 있는 것이 현실인데 공무원 급여는 이를 훨씬 능가하고 있다.
발표된 공무원 봉급표 기준만 보면 일반 중소기업 수준과 비슷하다. 그러나 정근수당, 정근수당 가산금, 정액급식비, 관리 업무수당, 직급보조비, 성과상여금, 연가보상비, 특수지근무수당 등 헤아릴 수 없이 많은 수당 항목을 더하면 중소기업 임금 수준을 훌쩍 뛰어 넘는다. 거기에 더하여 공무원 연금과 각종 혜택 등은 일반 중소기업 근로자들의 수준과는 비교할 수 없이 높다.
이러한 연유로 공무원 시험에 매달리는 젊은이들은 넘쳐나고 중소기업에는 하루하루 피 말리는 구인난에 시달리고 있다. 또한 우리나라 공무원의 수는 중앙직과 지방직을 합쳐서 2004년 91만5,689명에서 2013년에는 거의 100만명에 육박하는 수준으로, 1년에 평균 1만명 가까이 증가하고 있다. 이는 그동안 지속적으로 세수가 증가하고 복지예산에 대한 압박이 덜할 때에는 아무런 문제없이 재정으로 감당을 할 수 있었다. 그러나 앞으로도 계속 그러할 것인가? 결론이 아니다 라는 것이다.

저성장 기조로 경제활력 떨어져
앞으로 우리 경제의 성장은 저성장 기조로 전환되고 실제 현장의 일자리는 연간 총급여 2,000만원 이하의 일자리가 50% 를 넘는 것이 현실이다. 이러한 현실을 외면한 채 공무원 수는 계속 증가하고 월급은 지속적으로 인상되며, 일부 대기업 노동 조합 구성원들은 본인들의 잇속만을 챙기는 방향으로 나아갈 때, 중소기업을 경영하는 기업인들은 지속적인 경영을 포기하게 될 것이다.
이렇게 되면 중소기업에 소속된 종업원들은 평균 연봉 2,000만원의 일자리마저 사라져갈 것이다. 그러면 정부는 실업수당을 준비하여야 할 것이며 양질의 일자리는 커녕 보통의 일자리마저 사라지고, 양질의 일자리가 아닌 보통의 일자리마저 만들어 내지 못할 수도 있다. 보통의 일자리는 중소기업인들의 피나는 매일 매일의 전쟁과도 같은 치열한 경쟁 속에서 만들어지고 버티고 있다는 사실을 정책 당국자들은 잊지 말아야 한다. 그런데도 불구하고 정부는 양질의 일자리만 고집하는 정책을 펼친다면 다수의 보통 기업인들과 근로자들은 어찌하란 말인가.
지방재정의 문제는 첫째, 중앙정부가 해결해야 할 복지 정책 예산의 상당 부분을 재원 조달의 뒷받침 없이 지방정부에 떠넘기기식 정책에 기인한다. 둘째로는 경제의 저성장 기조로의 변화를 인지하지 못하고 안일하게 재정 수입을 예측하고, 특히 지방재정 수입의 근간이 되는 부동산 시장의 저성장 기조로의 변 화에 대한 대응을 제대로 하지 못해, 재정 수입에 대한 원천 대책을 수립하지 못한데 있다. 세째로 복지 정책은 예산만으로는 한계가 있으며 복지를 담당할 조직과 인력이 뒷받침 되어야 하는데, 기존 인력의 과감한 전환 배치 등의 노력을 게을리 한 채 공무원 수만 지속적으로 늘리고, 이에 더해 공무원 급여 수준이 일반 중소기업의 수준을 훨씬 뛰어 넘는 인상을 해온 결과에 따른 것이다.

진정한 복지는 일자리 창출과 나눔
이에 대한 해결 방안으로는, 최우선적으로 공무원 조직을 변화에 대응할 수 있도록 기존 인력을 필요한 신규 수요 부분으로 전환 배치하고, 공무원 수를 2004년 수준으로 점진적으로 줄여야 할 것이다.
앞으로 한국경제가 과거와 같은 고성장 시대로의 진입은 현실적인 한계가 있음을 인정하고 세입 예산은 이를 고려하는 정책이 필수적이다. 중소기업인들과 그에 소속된 근로자들이 자긍심을 갖고 도전할 수 있는 일자리 창출에 매진할 수 있는 지원도 필요하다.
새로운 일자리는 양질의 일자리만을 고집하는 정책이 아닌, 보통의 일자리를 중시하는 정책이 필요할 것이다. 또한 열악한 지방 재정의 근원이 되게 하는 복지 재정 수요의 상당한 부분을 중앙정부가 해결해야 한다. 그리고 진정한 복지를 위해서는 일자리 창출과 나눔의 정책이 필요할 것이다. 이를 위해서는 사회 지도층이 솔선하여 모범을 보여야 한다. 또한 복지 재정 수요의 대부분을 지하경제 양성화 등으로 조달 하겠다는 비현실적인 약속을 냉철하게 다시 살펴보고, 가능한 한 빠른 시일 내에 현실 속으로 돌 아와야 한다.
사회 모든 계층이 지혜를 모아 문제점을 해결하려는 솔직한 자세를 보일 때 비로소 문제 해결의 실마리를 찾을 수 있을 것이다.